網絡電話自誕生之日，就面臨身份不明的境遇。

眾多網絡電話運營商活躍在這個市場中，但“非法”的帽子卻難以摘除。因為網絡電話被納入基礎業務的范圍，而多數運營商并不具有經營商許可證。

由于利益的博弈，三大電信運營商并不希望其他網絡電話運營商與之“分羹”。在灰色地帶中，網絡電話的發展艱難前行

工信部打擊非法網絡電話目前尚無下文。

2010年12月中旬，工信部在其官方網站上發布通知稱，要求“打擊非法網絡電話”，并公布一部舉報熱線電話號，面向社會公開征集非法VOIP案件相關線索。但通告并未提示“非法”的具體服務內容和公司，也未表明將要采取的措施。

《法治周末》記者多次撥打其舉報熱線電話也無人接聽。據媒體報道，工信部新聞發言人王立建去年12月31日也拒絕對此前發表的聲明發表任何評論。

盡管如此，網絡電話業內仍然風聲鶴唳。鄭州一已初具規模的網絡電話負責人王然(化名)告訴記者，“走著看吧，如果國家真的出政策打擊，也沒辦法”。

問及網絡電話是否合法，王然回答道：“灰色地帶，就像上世紀40年代人們結婚沒有結婚證一樣。”

那時沒有“結婚證”的“結婚”究竟算不算數，王然也說不清楚，但據他介紹，他的網絡電話公司已經經營好幾年了，企業客戶居多，一天會過手好幾千元的話務。

而北京郵電大學教授劉德良則告訴《法治周末》記者，按照現行法律，網絡電話被劃入基礎電信業務范圍采取許可制，除幾大基礎電信運營商外，其他無特許經營許可的網絡電話都可以被認為是違法。

普通消費者渴慕網絡電話

每分鐘高達3元甚至8元的普通國際長途電話，和每分鐘1角的網絡電話，你會選擇誰，王然問道。按照以腳投票的方式，目前大多數的用戶看起來都把票投給了網絡電話。

網絡電話又稱VOIP電話，就是通過互聯網直接撥打對方固定電話和手機，包括國內長途和國際長途。

一位通信行業工作者楊先生向《法治周末》記者解釋，目前市面上的網絡電話主要有兩種，第一種是指在國內通過電腦上下載軟件，用電腦撥打國外號碼，例如大家所熟知的Skype；另一種是市面上常見的回撥卡出售，即買家給網絡電話公司打電話，告訴對方自己要播的電話號碼，網絡公司撥打要呼叫的用戶，再回撥給回撥卡買家，達到雙方通過網絡通話的目的。

打網絡電話到底能省多少錢？以撥打國內長短途電話的標準通話資費為例：Skype是0.11元/分鐘，而UUCall網絡電話只有0.10元/分鐘。另外記者查詢的一些大型綜合性網絡電話通話平臺，其軟件客戶端除了具有最基本的通話功能外，短信群發、郵件客戶端、在線同步通訊錄、P2P高速電子文檔傳輸、通話即時錄音等功能也增加了網絡電話的吸引力。而如果比較國際通話費用，以Skype為例，一張Skype國際卡對不同的通話目的地收取不同費用，如果撥打美國、加拿大的電話(含手機)，Skype資費是0.19元/分鐘，而普通電話資費最低也要2.4元/分鐘，這樣打30分鐘就能省60多元人民幣。

目前使用網絡電話跟國外親人聯絡的人非常多。“最主要的原因當然是網絡電話資費便宜，即便有時候信號不好，但是能跟隔那么遠的女兒煲電話粥，問寒問暖，為什么不用呢？”韓女士給記者的答復代表了不少網絡電話用戶的心聲。

事實上，除了個人用戶，企業已經成為網絡電話公司的主要客戶。王然告訴記者，自己公司一般不接個人業務，企業客戶居多。公司目前承接很多物流公司甚至10086外包業務。

“國內的通話費不算低，我們有針對企業完整的套餐選擇、設備安裝和后續維修服務，企業對通話質量要求高，所以我們的信號一直也都穩定。”王然說。

很多企業愿意選擇網絡電話還有一個原因是，可以改變來電顯示號碼，王然解釋，例如辦公地點實際不在北京的公司，如果想做業務的客戶在北京，用網絡電話給客戶打電話時可以選擇顯示北京地區的號碼，增加公司的可信度。

賽迪顧問一項統計顯示，中國“地下”網絡電話通話量以每年30%的速度增長，據不完全統計，到2009年國內網絡電話用戶數量已經達到1800萬。

法律應為網絡電話重新正名

大多網絡電話繁榮發展卻仍然沒有合法的準生證。

2003年，原信息產業部出臺《電信業務分類目錄》，對IP電話業務定義為：泛指利用IP網絡協議，通過IP網絡提供或通過電話網絡和IP網絡共同提供的電話業務。從這個分類看，作為IP電話一部分的VOIP屬于第一類基礎電信業務。

“基礎電信業務”概念是與“普遍服務”對應的，劉德良說，由于早期國家投入大量資金建立通信網絡，并補貼運營商，為了讓電信企業能對社會公眾普遍提供通訊業務，用戶能以便宜的價格享受到服務，國家當時提出與“普遍服務”相對應的“基礎電信業務”概念。被劃歸基礎電信的業務需要獲得國家的經營許可證。

問題在于，目前我國的網絡電話就被劃入基礎電信業務中，采取許可制，而沒有劃入增值電話業務中，劉德良解釋。

根據《中華人民共和國電信管理條例》第七條和第九條的規定，經營VOIP業務需要取得基礎電信業務經營許可證。到目前為止，工信部僅向移動、聯通、電信、北京全時等少數幾家國內運營商頒發了全國性營運許可。

然而，大多數網絡電話運營商仍頂著“非法”的帽子將這項業務迅速在國內推廣起來。

工信部在去年12月發布的通告中稱：“工信部正在會同有關部門集中開展打擊非法網絡電話公司，面對社會公開征集非法網絡案件的線索。”據了解，這也算是工信部第二次準備整頓網絡電話。之前2009年10月，國內網絡電話第一品牌之稱的UUCall因“違規運營網絡電話”被勒令停服整改，網站域名被停止，其3000萬注冊用戶受到影響。

至于這次是否能達到整頓目的，王然坦言：“懸！畢竟這已經是一種市場發展趨勢。”

在劉德良看來，網絡電話根本不應劃入基礎電信業務范疇，而應劃歸增值業務允許市場充分競爭。基礎電信業務對應的是普遍服務，當時設立這一規定的原因是為了保護消費者的利益。而現在劃入基礎電信業務，只有幾大運營商可以做，容易造成壟斷，對消費者不利。這與當初“基礎電信業務”概念設立的宗旨完全相悖！

三大運營商因利小不做

問題是，為何已經擁有合法經營網絡電話使用權的國內三大運營商，沒有因市場而動，著手網絡電話業務呢？

前述通信行業工作者楊先生直截了當地回答：“因為利潤低。他們肯定能做，只是不愿做。”

據了解，原信息產業部在2005年規定，委托中國電信在深圳和上饒、原中國網通在長春和泰安，分別進行網絡電話試點。

北京郵電大學教授闞凱力批評道，國有運營商“試點”至今已5年，但其結果卻杳無音信。不但當地的消費者，連營業廳的工作人員都沒聽說過此事。而讓運營商自己去做網絡電話“無異于委托老虎研究如何自我剝皮，絕對是新版"與虎謀皮"”。

此次，工信部通告打擊網絡電話，背后恐怕也有三大運營商的身影隱現，劉德良說，網絡電話成本低，價格便宜，對三大運營商確實帶來不小沖擊。

當然，網絡電話的難以監管，以及隨之出現的網絡電話詐騙等活動，也被業界猜測是工信部采取行動的原因。其中利用網絡電話隨意改動顯示電話號碼就備受詬病，而記者也在網絡上隨處可見購買回撥卡并提供更改顯示號碼業務的公司。詢問的一家公司工作人員告訴記者只需花400元便可享用一年的隨時更改號碼業務。

問題是，這樣的更改號碼業務實際都是經過幾大運營商提供的，運營商如果不答應，這些網絡公司根本做不了改號碼業務，前述楊先生向《法治周末》記者爆料，通常A播打B電話的時候，運營商是先查到A的號碼，并將號碼連同電話一起送達給B的；如果A選擇改號，運營商仍然還是可以查到A的號碼，只有在A沒有欠費等情況下才會接通B，并在數據庫中選擇另一個號碼傳給B，也就是說，改號是經過運營商允許的。

“每年，從事改號業務的網絡公司都要付給運營商很多錢。”楊先生說，不過現在運營商面臨更多的是數據電話上的沖擊，所以他們是不希望網絡電話普及的。

網絡電話本身作為工具應該是中立的，也不應該因為有人拿它做了不法事情而中止它的使用，劉德良建議，制定政策的出發點應該考慮公眾利益，應將網絡電話列入電信增值業務，允許市場競爭，從而擴大消費者權益。而這也是未來發展的趨勢。