公共數據流通利用可以提升政府治理能力、保障社會民生權益和安全，促進數字經濟的發展，對各國發展意義重大。歐盟在公共數據流通利用方面先行立法并建設統一開放數據平臺，后續不斷增加數據供應規模，提升開放質量，探索市場化運營方式，相關經驗可為我國公共數據流通利用提供參考，有助于更好釋放公共數據資源價值。
歐盟促進公共數據開放流通重點舉措
數據越來越成為當今經濟的命脈，在歐盟的數字經濟戰略中，開放數據市場是關鍵內容。而公共部門的數據密度最高，其數據的開放流通利用可帶來巨大經濟和社會價值。歐盟預計公共數據開放利用帶來的總經濟價值將從2018年的520 億歐元增加到 2030 年的 1940 億歐元1，因此歐盟致力于促進公共數據開放流通，釋放潛在經濟價值。
舉措一、較早明確公共數據開放，構建統一開放平臺
政策層面，2011年12月，歐盟委員會通過“開放數據戰略”以及《公共數據數字公開化決議》，確立逐步開放的政府數據開放模式。一是明確公共數據開放，所有公共財政資助所獲取的資料數據，以符合商業化或非商業化服務的方式向社會公開，除非涉及第三者的知識產權保護。二是數據格式標準化，提升數據可利用性。強制所公開的數據必須是社會流行的格式和計算機可讀的形式，從而保證數據的有效再利用。三是鼓勵數字技術投入，計劃2011-2013年對數據公開的信息技術應用及研發投入1億歐元，各成員國及公共部門均應列入必要的研發預算，2014年后由“地平線2020”（Horizon 2020）計劃2支持。
實踐層面，2012年歐盟委員會推出公開數據門戶網站測試版，為外界提供了大量來自歐盟委員會、歐盟組織和機構的數據信息，任何人均可以自由下載相關數據。2021年，歐盟整合統一構建官方政府數據開放平臺——歐洲數據官方門戶網站3，截至2024年2月，其開放的數據集達167萬個，涵蓋36個歐洲國家，主要分為農林牧漁、經濟金融、教育、醫療等14大類。
舉措二、增加公共數據供應開放規模，注重提升開放質量
圍繞公共數據開放，歐盟不斷完善政策法規，監測數據開放水平，以提高數據開放程度。一是擴大公共數據范疇，2003年歐盟出臺法規《歐洲議會和理事會關于公共部門信息再利用的第2003/98/EC號指令》（以下簡稱《指令》），2013年針對該指令第一次修訂，將交通、氣象、金融、法律等數據納入公共數據范圍，2019年第二次修訂進一步將水務、能源、運輸、郵政等數據納入到公共部門數據范疇。二是明確“高價值數據集”概念，規范格式免費開放。明確高價值數據為能重復使用并能產生重要的社會經濟利益，要求將高價值數據集以機器可讀、API獲取、必要時批量下載等方式免費提供給社會公眾，同時規定高價值數據集動態更新機制，定期修訂高價值數據集，以反映技術和經濟的發展。三是連續監測歐盟各國公開數據開放情況。自2015年起歐盟每年發布《歐盟數據開放成熟度報告》，以此讓歐洲各國更好地了解它們的數據開放成熟度，促進在國家、區域和地方層面高質量的發布開放數據。歐盟成員國在提升其開放數據成熟度（ODM）方面不斷取得進步，所有維度均有所改善。
圖1 2018-2023年歐盟成員國四個維度上的得分4
舉措三、探索市場化運營模式，促進公共數據流通共享
歐盟為促進公共數據的有效流通利用，積極探索市場化運營方案。一是公共數據可免費或低成本提供服務，收費應客觀透明。在《指令》中允許政府部門收取復制、提供和傳播公共數據產生的成本費用，以及消除個人數據隱私、為保護商業機密而采取的措施所產生的成本費用，對于公共事業單位和需要自主創收的公共部門，應按照客觀、透明和可核查的標準進行數據定價5。在2022年4月通過的《數據治理法案》（下簡稱《法案》）里提到公共部門應該能夠對數據的重用收取費用，但也可以減免費用甚至免費。如出于科學研究目的的非商業性重用，或中小企業和初創企業、民間社會和教育機構的重用，為這種重用提供激勵，以刺激研究和創新，支持那些作為創新的重要來源、通常認為自己更難以收集相關數據的企業。這種收費應該是透明的、非歧視性的，僅限于所發生的必要費用，并且不應該限制競爭。應公布適用折扣費或不收費的重用者類別清單，以及確定該清單所使用的標準。二是引入“數據中介”機制，促進公共數據可信共享流通。在《法案》里提到“數據中介“旨在通過技術、法律或其他手段在數量不確定的數據主體和數據持有者與數據使用者之間建立數據分享的商業關系的服務，包括數據主體行使與個人數據有關的權利。數據中介服務包括數據市場（企業可以在上面向他人提供數據）；向所有相關方開放的數據分享生態系統的協調者（如歐洲公共數據空間）等，通過數據中介服務提供者，促進公共數據和社會數據共享流通。需要注意的是，歐盟規定數據中介服務提供者需要獨立于供需關系，在交易中只作為中介，而不將交換的數據用于其他目的，同時數據中介服務的監管和認證由歐盟政府背書，從歐盟層面建立監管框架，確立與可信提供這種數據中介服務相關的高度統一的要求，并提出將發放”數據中介服務”通用認可標識，建立通行于整個歐盟的標識認證體系。
對我國公共數據開放流通啟示
歐盟重視頂層設計，先后推出了“開放數據戰略”、《開放數據和公共部門信息復用的指令》《數據治理法案》等政策和法規文件，明確公共數據的范圍、管理機制等方面內容，破除成員國之間公共數據開放利用的制度壁壘，同時不斷加大公共數據供應規模，注重提升開放的質量，并積極探索公共數據市場化共享運營機制，為我國公共數據的流通利用帶來以下三點啟示。
啟示一、完善國家層面公共數據開放流通的頂層設計
近年來我國雖然越來越多的地方針對公共數據管理和開放利用工作制定了專門的法規政策和規劃，出臺與數據治理、數據開放相關的法規條例，對各地的公共數據開放實踐起到指導監督的作用。如《上海市公共數據開放實施細則》《廣州市公共數據開放管理辦法》等都明確規定本市公共數據開放管理的數據分類規則、開放基礎和原則、管理機制以及相關安全法律責任界定。但在國家層面仍未出臺專門針對公共數據流通利用的法規政策，缺乏國家層面的法規保障。后續應加強國家層面公共數據開放流通利用工作的基礎制度建設，制定相關法規政策和標準，明確公共數據開放流通的戰略和框架，為各地推動公共數據流通利用發展提供指引賦能。
啟示二、提升公共數據開放平臺運營能力
歐盟對公共數據流通利用的重視由“量”到“質”進行轉變，同時對公共數據資源利用程度也逐步深化。我國各地數據開放平臺從2012年起逐步上線，各地開放數據平臺總數從2012年的3個上升至2023年8月的226個6，仍有近20%的省級開放平臺和近40%的市級開放平臺未上線，國家層面也暫未上線統一的數據開放平臺。同時，在已上線的開放平臺中仍存在無法訪問、數據格式不規范、開放數據質量低、數量更新不及時等問題。后續部分地方政府可進一步完善數據開放機制，在確保數據能夠被計算機有效解析和處理的基礎上，向社會公眾開放內容更為多樣、應用價值更高的數據，兼顧數據容量增長的總量和質量，達到規范、高效、高質量且持續的平臺運營。
啟示三、培育基于安全與信任的公共數據開放流通生態體系
數據開放流通只有在安全和信任的環境下才能快速發展。歐盟為解決個人、企業和政府等不同主體之間數據流動的信任問題引入數據共享中介機制，并從歐盟政府層面規范監管數據中介，促進數據在不同主體間流動，推動數據的可信流通。我國在推動公共數據開放流通時，也需確立合法合規、安全可靠、相互信任的市場規則與秩序，積極培育由數據提供商、數據交易所、數據服務商、政府監管機構等多方參與的數據流通生態體系，在數據開放流通的全流程中提供全面高效、安全可信保障服務。
注釋
1. 歐盟：《推進數字化單一市場歐盟就共享公共部門數據新規達成一致》
2. “地平線2020”科研規劃幾乎囊括了歐盟所有科研項目，分基礎研究、應用技術和應對人類面臨的共同挑戰三大部分，其主要目的是整合歐盟各國的科研資源，提高科研效率，促進科技創新，推動經濟增長和增加就業
3. 歐盟數據官方門戶網站網址：https://data.europa.eu/en
4. 數據來源：歐盟官方
5. 歐盟成員國應在網上公布該類公共部門機構的名單
6. 復旦大學《2023中國地方公共數據開放利用報告省域》 
